PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL DE ITUANGO (TERCERA PARTE)

(...VIENE...)

"METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN

Si bien el municipio de Ituango pasa por una de las etapas más difíciles en su parte administrativa y fiscal, también cuenta con el ambiente más favorable a nivel departamental y nacional para afrontar y resolver definitivamente su problemática, para lograr la cooperación de los entes superiores al territorial, es necesario dialogar en el mismo lenguaje que se habla en cada uno de los niveles.
Es por ello que el contenido del presente plan de Desarrollo, está basado en su totalidad en el contenido del Plan de Desarrollo de Antioquia período 2008 – 2011, como punto de partida para lograr la aplicación de las políticas departamentales en el nivel territorial de una manera más efectiva, así mismo, el diálogo con el plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010, se presenta de una manera muy directa a la vez que se retoma el plan estratégico de Antioquia (PLANEA) y la visión Colombia al año 2019.
Pero para hablar el mismo lenguaje, es necesario trabajar con el mismo sistema, y aunque existen variadas metodologías para la formulación, seguimiento y evaluación para los planes de Desarrollo, para el caso Antioquia y Colombia se ha aplicado la metodología del Marco Lógico, la cual permite de una manera muy dinámica identificar problemas, causas y efectos los cuales revirtiéndolos en positivo, se convierten en objetivos estratégicos, objetivos específicos y acciones. Es esta la metodología que hemos empleado para la formulación del presente plan de Desarrollo, mediante la participación de los grupos de personas que tienen responsabilidad y comprometimiento directo con el desarrollo y el accionar en el territorio.
Aunque el ideal para la formulación de los planes de desarrollo es realizarlos de una manera que toda la comunidad pueda participar directamente en su formulación, el municipio no cuenta aún con la madurez participativa ni la disponibilidad de recursos económicos para realizar un barrido por la totalidad del territorio, pero es este el inicio de un proceso de maduración participativa en donde se han seleccionado cuatro grupos de trabajo que a su vez representan la totalidad de las comunidades que habitan el territorio.
El primer grupo de trabajo está compuesto por los funcionarios de la administración quiénes son los que manejan la información de primera mano en cuanto a la problemática y necesidades generales del municipio.
El segundo grupo de trabajo está compuesto por el Honorable Concejo municipal, quiénes tienen como responsabilidad número uno la representación política de sus comunidades o del total de la comunidad del municipio.
El tercer grupo de trabajo está compuesto por los educadores quiénes manejan la información de manera directa de la problemática y necesidades de sus comunidades, así como la responsabilidad de transmitir el conocimiento a sus comunidades.
Y el último grupo conformado por el Consejo Municipal de Planeación el cual está compuesto por los representantes de todos los sectores que actúan en el municipio, así como de los corregimientos y centros poblados quiénes tienen la responsabilidad de representar los intereses de estos en la administración.
Es así como partiendo de un Norte claro y conscientes de la importancia de la participación de la comunidad en la construcción de futuro, se inició el proceso de recolección de información con cada una de las comunidades, esto con el fin de articularlo y procesarlo mediante la aplicación del LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA Y EL RAZONAMIENTO LOGICO. La Planeación debe ser mirada en forma integral, de tal manera que se articule la Planeación Estratégica de largo plazo con los planes de mediano plazo (Planes de Ordenamiento Territorial) y éstos con los planes por períodos de gobierno (Planes de Desarrollo) y sus instrumentos de ejecución (Planes de Acción, proyectos y/o acciones de gestión).
Cualquiera que sea la metodología a utilizar, la planeación debe permitir seleccionar los objetivos de una administración y determinar las políticas y estrategias necesarias para alcanzar los objetivos en virtud de las metas.
La planificación es la principal herramienta de gobierno para pensar y crear futuro; lo cual implica:
Pensar antes de actuar, es decir, pensar sistemáticamente con método.
Explicar cada una de las posibilidades y analizar sus ventajas o desventajas.
Proponer objetivos.
Proyectar para el futuro.
La planeación es por lo tanto un proceso dinámico, concertado, participativo, secuencial y lógico, mediante el cual se toman decisiones para la correcta gestión y ejecución de los asuntos municipales, junto con la organización para el seguimiento y evaluación de esas acciones.
El proceso de elaboración del plan de desarrollo se estableció a partir de los siguientes pasos:

Paso 1: Análisis de involucrados - cuadro de actores sociales
El análisis de involucrados se utiliza para esclarecer cuales grupos y organizaciones están directa o indirectamente involucrados en un problema específico, así como para considerar sus intereses, su potencial y sus limitaciones.
Antes de entrar a definir los problemas es necesario identificar los diferentes actores que están relacionados con ellos, ya que cada grupo, persona o institución define el problema o los problemas según su percepción o punto de vista, así como sus intereses frente al problema y cómo incide el problema en sus logros o necesidades.
El análisis de involucrados se utiliza para esclarecer:
Cuáles grupos
Los intereses
Las percepciones de los problemas
Los recursos
Los recursos pueden ser financieros y no financieros, teniendo en cuenta que con frecuencia los no financieros (opinión pública, huelgas, influencia, votación) son tan importantes como los financieros
En este punto es importante recordar y tener en cuenta que es fundamental que la formulación del Plan de Desarrollo se construya a partir de la visión que se tenga sobre el porvenir y las posibilidades reales de desarrollo, ya que la visión se constituye en la descripción del futuro deseado y viable de ser alcanzado en el mediano o largo plazo y se basa en principios, ideales y valores compartidos por todas las fuerzas vivas del Municipio.
Es decir, que es fundamental que al plantear los problemas se definan los obstáculos para el logro de la visión.

Paso 2: Definición de problemas y selección - Protocolo de selección de problemas
Para este paso, se realizó el mismo ejercicio con los cuatro grupos de trabajo, sumándole un quinto que se convirtió en los programas, planes, proyectos, talleres y demás ejercicios de planificación que han desarrollado en el territorio y que aún tienen vigencia, como son: Programa de Gobierno por el cual el alcalde fue elegido por la comunidad mediante el voto programático, Plan de Desarrollo de la Administración Anterior, Planes Departamental y Nacional de Desarrollo, Planes estratégicos y ejercicios de planificación municipales, zonales y subregionales presentados por el Sistema Departamental de Planificación del Departamento Administrativo de Planeación de la gobernación de Antioquia, entre otros planes municipales como: Programa Agropecuario Municipal –PAM, el Plan local de salud, el Plan educativo, otros planes sectoriales, el Sistema de Selección de Beneficiarios SISBEN, la estratificación socio – económica, los Bancos de Proyectos, el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, entre otros.
Luego del análisis y trabajo con los involucrados, se procedió a la revisión de los árboles de problemas resultantes de los talleres realizados teniendo en cuenta los siguientes condicionantes:
Redacción de cada problema (percibido por los involucrados) como una condición negativa (no ambigua)
Identificación únicamente de los problemas existentes, no problemas posibles o potenciales
Que un problema no es la ausencia de una solución, sino un estado existente negativo
El procedimiento de planteamiento de los problemas, que resulta más valioso cuando se efectúa en forma de reunión o taller en el que participan todas las partes implicadas (que conocen la problemática), puede, y es recomendable, combinarse con otros elementos como estudios, planes e información general de que se disponga ya mencionada anteriormente
Un problema se puede definir como la discrepancia entre el es y el debe ser de la realidad, es decir que se puede entender como una realidad insatisfactoria declarada por un actor o grupo de actores. La explicación del problema es la explicación de la realidad y esta explicación de la realidad es el fundamento del proceso de la planificación y de la formulación del plan.
Es importante seleccionar problemas para:
-Concentrar conscientemente el foco de atención
-Facilitar la evaluación integral de la gestión institucional de gobierno
-Facilitar la coherencia, sistematicidad y coordinación de la acción institucional
-Concentrar los recursos escasos (tiempo, conocimiento, capacidad organizativa y recursos económicos) en pocos problemas para obtener resultados políticamente satisfactorios al final de un período de gobierno.
En vista de que los problemas son muchos y los recursos escasos, es necesario realizar una selección de problemas para determinar los más prioritarias y los que puedan generar mayor impacto al dársele solución. Esta selección de problemas se puede realizar mediante diferentes formas de priorización, para obtener los que verdaderamente son problemas y que están obstaculizando el logro de la visión.
Una forma de priorización puede ser mediante una matriz de selección o protocolo de selección de problemas, donde se definen parámetros de calificación de acuerdo a los objetivos buscados, se califican todos los problemas de acuerdo con los parámetros definidos y se seleccionan los que presenten valores más críticos o importantes; otro método es la abreviación o sumatoria de problemas en donde se trata de dos o más problemas identificar uno que los abarque a todos, de esta manera los problemas se convierten en objetivos estratégicos ya que abarcan varios frentes logrando así un desarrollo más integral y objetivo.

Los parámetros a tener en cuenta corresponden a:
El valor político
La cobertura del problema
El período de maduración
Los recursos críticos
La gobernabilidad sobre el problema
El costo de postergación
La continuidad.
Inclusión en el Programa de Gobierno
Visión
Explicación del problema - definición de descriptores e indicadores

Debe tenerse en cuenta que un problema es necesario explicarlo, ya que la explicación de la realidad es el fundamento del proceso de planificación, de la formulación del plan y de la acción. Explicar significa conocer, construir apreciaciones de la realidad, atribuir explicaciones y focalizar la atención.
En la explicación es necesario tener en cuenta que un problema se evidencia por su marcador, es decir, por los hechos verificables que lo manifiestan como tal en relación con el actor que lo declara.
El marcador de un problema se precisa por sus descriptores, que expresan los síntomas o manifestaciones del problema. El descriptor debe expresar con la mayor exactitud posible los hechos que producen la insatisfacción o malestar y debe llevar un indicador cuantitativo que permita, más adelante, verificar el cumplimiento de los resultados que se esperan.
Para medir la evolución del problema se requiere que los descriptores se expresen con indicadores, ya que los descriptores se pueden entender como la forma cuantitativa de enunciar hechos o circunstancias que impiden el desarrollo, y los indicadores como puntos de referencia que permiten observar y medir el avance en el logro de un resultado esperado.
Los efectos o consecuencias del problema, que se pueden listar de una manera sintética, corresponden a las consecuencias que se generan por la existencia del problema o por no actuar sobre éste. Son los impactos que tiene el problema analizado sobre otros problemas.

Paso 3: Análisis de problemas
Dentro de la explicación del problema se deben definir las causas, que son hechos o situaciones insatisfactorias que contribuyen a la generación o evolución de los síntomas del problema, es decir que muestran a qué se debe un problema, respondiendo a la pregunta:
¿Por qué se produce el hecho que representa el problema?
Al contestar esta pregunta, el grupo identifica causas y comienza a interrelacionarlas. El producto de este trabajo es el árbol del problema, es decir un gráfico donde se precisan y relacionan las causas de manera muy sintética y precisa. Las causas, por lo tanto, serían problemas que se relacionan unos con otros, formando una cadena de causalidad.
El análisis de problemas consiste en el establecimiento de las relaciones de causalidad entre los factores negativos de una situación existente. Con este análisis se pretende identificar los obstáculos reales, importantes y prioritarios para los grupos implicados. Los problemas seleccionados se constatan con los grupos interesados. El análisis se presenta en forma de diagrama, con el problema y sus causas.
Cuando se identifica una causa, ella se transforma, a su vez, en un problema que debe ser explicado, es decir se deben encontrar las causas de las causas (Causas Primarias, Causas Secundarias, …), ese proceso termina cuando el grupo considera que el problema está suficientemente bien explicado.
Para trabajar este paso, el grupo procede a identificar la causa principal que genera el hecho que representa cada descriptor. Se deben relacionar las causas por descriptor, que son de naturaleza variada y tienen diferentes grados de impacto sobre los síntomas. Cada causa debe ser escrita como una frase breve y precisa.

El árbol del problema:
Permite visualizar de inmediato, el modelo gráfico explicativo del problema, basado en causas explicativas y descriptores precisos y monitoreables. El árbol exige la síntesis, el rigor, la selectividad y la precisión.
Ofrece una descripción precisa del problema.
Señala la relación del problema con los demás problemas del plan de desarrollo.

Es importante definir las causas, ya que éstas son las que se debe atacar; es decir que las operaciones y proyectos se formulan para atacar las causas que sumadas, propenden por la erradicación del problema.
Igualmente, es fundamental que se definan indicadores para las causas, ya que éstas son las que permiten la definición de las metas y la posterior evaluación.
Es de recordar que en la perspectiva del proceso general de la planificación, se pueden distinguir tres grandes niveles de gestión: el de la Gran estrategia o VISIÓN, es decir, hacia dónde vamos; el de los problemas claves para el logro de esa visión, donde se procesan los problemas y se encuentran los objetivos generales; y el del nivel de procesamiento de las causas sustanciales y directas de los problemas, o sea, el nivel de objetivos específicos, a partir de los cuales se formulan las operaciones y acciones concretas, con sus respectivas metas.
Se debe tener presente que las causas de un problema no son sólo sectoriales, es decir, un mismo problema puede tener causas desde diferentes sectores.
Es importante considerar que si bien el árbol explicativo del problema destaca las causas que es necesario afectar para alcanzar la solución del problema, es probable que no pueda actuarse sobre todas ellas o que actuando sobre una o varias de ellas se afecten las demás.
Por lo anterior, puede ser necesario realizar una selección de las causas fundamentales a atacar. Para esto se definen criterios de selección como los siguientes:
El impacto en los descriptores del problema.
La posibilidad de establecer alguna acción concreta sobre la causa.
La viabilidad política de cambiar la causa durante el período del plan.

Paso 4: Análisis de objetivos - definición de operaciones

Una vez realizados los diversos estudios y el análisis de los problemas, se debe realizar la formulación de los objetivos que se pretenden conseguir.
El análisis de objetivos es un procedimiento metodológico que permite:
Describir la situación futura que prevalecerá una vez resueltos los problemas
Identificar y clasificar los objetivos por orden de importancia
Visualizar en un diagrama las relaciones medios - fines
Los “estados negativos” del diagrama de los problemas se convierten en estados positivos alcanzados. Este diagrama permite tener una visión global y clara de la situación positiva que se desea.
Si en el diagrama aparecen algunos objetivos que no pueden ser realizados por medio de la intervención prevista, se hace necesario realizar una selección. Igualmente, si aparecen objetivos que pueden resultar poco realistas, es necesario encontrar otras soluciones al problema planteado.
En general, aplicando en su totalidad el marco lógico, con el análisis de objetivos (partiendo del árbol de problemas), el problema foco de atención se convierte en el objetivo general y las causas se convierten los objetivos específicos, a los cuales se les plantean operaciones o programas y proyectos; la visión sería el fin último al que se le apuntaría para el desarrollo municipal.
Es decir que a los objetivos se les deben formular metas, considerando que la meta es la cuantificación de lo que se espera lograr como producto de la ejecución de una acción o proyecto, constituyéndose en la medida de cumplimiento de la acción; es decir, que una meta es un objetivo cuantificado en el tiempo, y puede entenderse como la expresión numérica de la situación esperada que solucionará el problema.
Las metas deben ser medibles, para que se pueda determinar su cumplimiento; razonables, para que se puedan cumplir; coherentes, con la visión y objetivos; y claras, es decir que no necesitan explicarse.
Por lo tanto, una vez identificadas las causas fundamentales, se debe pensar en la forma de atacarlas. El enfrentamiento del conjunto de causas fundamentales, permite alterar la carga negativa de los descriptores, es decir, cuantificar hasta donde puede disminuirse el problema. Para ello se requiere de operaciones o actos de intervención con la intención de cambiar la realidad contenida en una causa declarada como fundamental.
Así entonces, para atacar el conjunto de causas seleccionadas e impactar integralmente un problema, se diseñan operaciones (programas/proyectos). Las operaciones son los módulos básicos y prácticos de la planificación, es decir que se convierten en el centro de acción del Plan. Una operación es un compromiso para producir acciones que asume un actor definido.

Características de una operación:
Es un ámbito de actividad organizada con responsables bien definidos para su diseño, ejecución, evaluación y control.
Utiliza y combina variables bajo el control del actor.
Prevé los resultados esperados en relación con las CAUSAS y los DESCRIPTORES del problema.
Es una unidad desagregable en sub módulos llamados acciones y/o Proyectos. Las acciones se realizan con el propósito de lograr resultados.
Emplea una variedad de recursos escasos (poder, conocimiento, recursos económicos, entre otros) para generar una variedad de productos (políticos, económicos, cognitivos, entre otros) que provocan una multiplicidad de resultados.
El programa (operación) entonces, es un conjunto organizado de proyectos (acciones) orientados a la consecución de un objetivo común, apuntando a la solución de un problema o a la satisfacción de una necesidad de la población...
El proyecto es un propósito planificado consistente en un conjunto de actividades interrelacionadas y coordinadas, con el fin de alcanzar un objetivo específico y concreto dentro de los límites de un presupuesto y un tiempo determinados. El proyecto tiene como objetivo fundamental modificar una situación específica mediante la adecuada utilización, racionalización y consecución de los recursos.
Si bien entonces, las operaciones se pueden desagregar en acciones, el DNP (1998) considera que el Plan de Desarrollo no debe incorporar necesariamente el conjunto completo de todos los proyectos y/o acciones que se piensan realizar en el período de Gobierno, excepto que se trate de proyectos macro o de una importancia estratégica. Incluso se plantea que no es deseable incorporar la totalidad de los proyectos, porque no es razonable pensar que una administración que comienza pueda tener la capacidad para definir de antemano todas las acciones puntuales que deben desarrollarse para cumplir con sus objetivos, porque introduciría un alto nivel de rigidez en la administración del Plan de Desarrollo y una excesiva centralización de la toma de decisiones, y porque complejizaría demasiado el proceso de discusión y de aprobación del Plan.
De todas maneras se debe tener en cuenta que es importante analizar y definir por consenso cuáles son las acciones a adelantar y las que se incluyen en el Plan de Desarrollo, teniendo en cuenta, que si no se presentan todos los proyectos o no se detallan las acciones en el Plan, éstas deben definirse en la elaboración de los planes de acción y en la preparación del seguimiento y la evaluación y la rendición de cuentas.
Es recomendable formular metas máximas y mínimas, ya que éstas pueden variar, dependiendo de los recursos existentes y de la gestión que se realice.
Igualmente, a cada OPERACIÓN corresponde un responsable bien definido de su ejecución, que responde por los resultados de ella ante el actor que lidera el plan, es decir el Alcalde Municipal.

Paso 5: Redacción parte general del Plan
Como se mencionó, la parte estratégica o general del plan debe contener la información sobre la situación del municipio, así como las metas y objetivos y las estrategias, por lo tanto, en esta parte del documento es importante consignar la información producto de las pasos anteriores, con el fin de ponerla a discusión y entregarla en los tiempos establecidos, tanto al Consejo Municipal de Planeación, como al Honorable Concejo Municipal.

Paso 5: Plan plurianual de inversiones.
Todo plan por ambicioso que sea tiene una responsabilidad grande y es que debe ser realizable, los recursos forman parte integral del plan, pues son ellos los que permiten llevarlo a un feliz término. Aunque comenzando la administración, es bastante difícil puntualizar el origen de los recursos que financiarán el plan, debido a que el 70 ó 80 % provienen de agentes externos, es decir que no son fijos, si pretende que la administración se trace metas precisas en cuanto al origen y cantidad de los recursos que finalmente son los objetivos de la gestión para el encargado del cumplimiento del plan (Alcalde). En este sentido la información retomada para la formulación del Plan Plurianual de Inversiones, se sustrae de los promedios obtenidos por la administración en los dos últimos años, más los recursos fijos del municipio, sumados a ellos los recursos que el burgomaestre vislumbra obtener mediante el incremento de su gestión ante los actores externos".

(...SIGUE...)


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